Аргументация положений

проекта регионального закона «О мерах по реализации Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на территории _______ области»».

Проект Закона определяет порядок реализации Федерального Закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в рамках полномочий, отнесенных к ведению субъекта Российской Федерации в сфере правового регулирования свободы  собраний в порядке внесенных изменений в Федеральный закон от 08.06.2012.  

Проект содержит положения, регламентирующие обеспечение свободу собраний, включая ограничительные меры, - только в той мере и основаниям, которой допускает Федеральный закон для субъекта РФ. В качестве дополнительных ограничительных мер по обеспечению свободы собраний в проект включён перечень мест, где проведение запрещается проведение собраний. Этот перечень минимизирован и составлен в соответствии с критериями разумного, необходимого и обоснованного соблюдения задач обеспечения прав граждан и правопорядка, с определением границ таких мест. При расширении такого перечня, а так же введение дополнительных процедур или исключения предусмотренных в проекте, приводящих к ограничению свободы собраний, должна быть использована веская аргументация на основе принципов:

- ограничения прав и свобод должны быть основаны на положении федерального закона, обоснованы достижениями конституционными целями и задачами (55 ст. Конституции);

- исключать злоупотребление мерами профилактического характера и содержать процедуру доказывания (на основе принципа «презумпции невиновности»);

- не содержать положения и процедуры, допускающие двусмысленного и произвольного толкования;

- ориентироваться на прозрачные и точные процедуры.

Обоснования по отдельным нормативным положениям, содержащимся в законопроекте:

Статья. 1. «Достижение целей публичного мероприятия», - формулировка представлена в соответствии с постановлениями КС от 15 января 1998 года N 2-П и от 18 февраля 2000 года N 3-П, РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П по тексту: «Следовательно, оспариваемое законоположение, предусматривая полномочие органов публичной власти внести мотивированное предложение об изменении места и (или) времени публичного мероприятия и указывая на необходимость согласования данного предложения с его организаторами, предполагает, что предложенный вариант проведения публичного мероприятия делает возможным достижение правомерных целей этого мероприятия в том месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому значению».(1)

Ключевое для законопроекта положение, не определенная ФЗ, - требующая подробное регламентации.

Статья 2. Порядок подачи уведомлений – представлен в соответствии с ФЗ. Отдельно регулируется возможность направления уведомления почтовой корреспонденцией, которая соответствует требованиям «письменного уведомления» согласно положениям ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ. В перспективе необходимо предусмотреть порядок электронной регистрации уведомлений, которая не противоречит ФЗ и отработана на практике, по аналогии с регистраций обращений граждан.

Особое внимание следует уделить недопустимости ужесточения процедуры подачи уведомления, в т.ч. в дополнительных требованиях к лицам, представляющим уведомление на регистрацию.

Статья 3. «Содержание уведомления» - фактически повторяет положения федерального закона. Уточняется необходимость предоставления регламента мероприятия только для шествий, - как разумная необходимость для описания и планирования поэтапных и сложных в организации мероприятий.

Статья 4. Порядок регистрации и рассмотрения уведомления. Подробно представлена процедура коммуникации с организаторами публичного мероприятия, с учетом сложившейся практики (в т.ч. в регистрационном учете уведомлений и проведении переговоров). Основные задачи такой процедуры обеспечить оперативность и документальность такой коммуникации.

Статья 5. Проведение пикетирование одним участником. В соответствии с п.1.1 статьи 7 ФЗ, применится минимальное расстояние с разграничением по принципу не допустимости одиночного пикетирования «объединенных единым замыслом и общей организацией». В этой связи внесено разделение мест пикетирования по минимальной дистанции, - в прямой видимости и вне ее пределов.

Статья 6. Места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.

В статье представлен перечень мест, установленных Федеральным законом. Расширение перечня обосновано следующими обстоятельствами:

«- охраняемая территория организаций и учреждений, с ограниченным (пропускным) доступом граждан».

Такие территории, как правило, не относятся к местам публичного доступа, а их охрана обоснована задачами защиты охраняемой законом государственной тайны либо особым режимом безопасности. Публичные мероприятия могут беспрепятственно проводится в примыкающих к таким территориям местах (площадках публичного доступа).

«- автомагистрали федерального значения, дороги местного значения, временное перекрытие которых создает существенные проблемы для транспорта»;

Положение обосновано защитой интересов значительного числа граждан, обеспечения нормального функционирования социально-экономических и др. важных объектов инфраструктуры. Кроме того, перекрытие автомагистралей определяется КОАП РФ как правонарушение. Допускает проведение публичных мероприятий на территории, прилегающей к автомагистралям, что само по себе не создает проблем для транспорта.

«- места массового прохода и посещения граждан, - на тех площадках и в то время, где и когда проведение публичного мероприятия приводит к блокированию свободного прохода граждан в таких местах».

Представленное положение распространяется на разнообразные места, где присутствие участников публичного собрания создает явные осложнения для прохода людей. Призвано обеспечить интересы граждан и их безопасность. Граничное условие – возможность блокирования прохода граждан. В этой связи, такие места могут рассматриваться как «запрещенные» только в контексте их загруженности на определенной территории и на определенное время. Например, - при движении граждан в «час-пик» на входе в метро, у проходных организаций, на остановках транспорта и т.п.

Определяется принципом разумности и адекватности вмешательства. «Единственная  необходимость, имеющая возможность, оправдать посягательство на право, заключенное в данной статье (ст.11), это необходимость, исходящая от «демократического общества». (2).

Крайне важно, чтобы ограничение по таким местам не применялись безотносительно времени и границ опасной территории.

- огороженная территория объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

Также определяется условиями нормативного регулирования и разумными обстоятельствами – исходя из обязанности органов власти, хозяйствующих субъектов обеспечивать ограждение объектов культурного наследия при опасности их обрушения или при проведении ремонтно- восстановительных работ. В случае публичной доступности такого объекта, нахождение участников публичного мероприятия на территории такого объекта объективно не может создавать для него дополнительной угрозы. Как и везде – приоритетным здесь является презумпция законопослушного поведения и обеспечение охраны памятников истории и культуры участниками публичного мероприятия.

Следует учитывать недопустимость прямого и исключительного использования положений Правил дорожного движения в сфере регулирования свободы собраний при проведении публичных собраний на площадях, на территориях парковок, на проезжей и пешеходной частях дорог и т.п.. Согласно решению ЕСПЧ: Ограничения собраний с применением Правил дорожного движения «несовместимы с конституционными гарантиями свободы собрания» (3).

Статья 7. Специально отведенные места. В статье представлены критерии, по которым должны определятся специальные отведенные места для проведения собраний. Эти принципы основаны на конституционных и международных нормах, - публичности (открытости) места и его доступности для участников. Также включен важный критерий: обязательного учета традиционности места (и времени) проведения публичного меропрития, - на основе решений ЕСПЧ «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии», жалобы № 29221/95 и 29225/95. Кроме того, предусмотрена возможность и порядок разделения публичных мероприятий по месту проведения, - на основе разделения на сектора общей территории места проведения. Эта возможность предусматривается для мероприятий с ограниченной численностью участников для обеспечения возможности проведения альтернативных собраний (контр-демонстраций). Представленный порядок приведен в соответствии с решениями ЕСПЧ по сборным вопросам ограничения контр-демонстраций.

«Любая демонстрация может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований, в поддержку которых она проводится. Однако у участников демонстрации должна быть, тем не менее, возможность проводить ее без опасений подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников. Такие опасения могли бы воспрепятствовать ассоциациям и иным группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто выражать свое мнение по самым актуальным вопросам, затрагивающим общество. В демократическом обществе право на проведение контр-демонстрации не может выливаться в ограничение осуществления права на демонстрацию. Исходя из этого, обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Подобно статье 8, статья 11 требует порой совершения позитивных действий, при необходимости даже в области отношений между физическими лицами»…

«право на контр-демонстрацию не может распространяться на действия, препятствующие реализации права на демон­страцию» (4)

Статья 8 Порядок использования специально отведенных мест. Устанавливает численность проведения публичных мероприятий без уведомления. Поскольку Федеральный закон устанавливает минимальные пределы численности – свыше 100 человек, такая численность отнесена к форме публичного мероприятия – пикета. Такое минимальное ограничение в отношении пикетов объясняется формой его проведения. Поскольку пикет может проходить на значительном удалении участников и проходить в динамических формах движения (например, - по кругу или включать элементы спектакля). Для проведения митинга без уведомления предлагается повысить допустимую численность до 300 человек, поскольку при проведении пикета группа участников формируется компактно, что требует минимальные усилия для обеспечения правопорядка.   

Статья 9. Основания ограничений в регистрации и проведении публичного мероприятия. Содержит практические уточнение положений Федерального закона, определяющее условия и основные процедуры в ограничении проведения публичных мероприятий. Важным дополнение для разрешения конфликтных ситуаций состоит в обеспечении процедуры переговоров и обжаловании в суде отказов в период до их проведения (1). Определена недопустимость ограничений в регистрации публичного мероприятия по профилактическим мотивам, без документированного обоснования факта угрозы: Свобода собрания не может быть ограничена соображениями безопасности в угрозе общественным или государственным интересам, без фактических оснований (пока во время манифестации не станет очевидной такая угроза).(5),(2).

Также важно принимать во внимание недопустимость ограничения публичных мероприятий в связи с проведением иных массовых мероприятий и необходимость решения таких ситуаций путем переговоров по месту их проведения. Недопустимость запрета публичных мероприятий в связи с организацией и проведением праздничных мероприятий установлена решением ЕСПЧ по делу «Махмудов против России», жалоба № 35082/04 и заключением № 1866/2009 Комитета по правам человека ООН «Чеботарева против России» от 04.04.12 г.

Статья 10,

пункт 1 Определение границ мест, - устанавливается в соответствии с Определением Конституционного суда от 17 июля 2007 г. № 573-О-О:

Часть 3: «Пункт 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации возлагает на органы местного самоуправления обязанность по инициативе соответствующих органов и лиц обеспечить на основании дежурной кадастровой карты (плана) и градостроительной документации изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утвердить проект его границ, на основе которого устанавливаются границы земельного участка на местности; при этом границы и размеры земельного участка определяются органом местного самоуправления с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства; границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка»…

«Учитывая, что Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" к территориям, непосредственно прилегающим к зданиям и другим объектам, на которых запрещено проведение публичных мероприятий, относит земельные участки, границы которых определяются полномочными органами в соответствии с нормативными актами в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства, отсутствие решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления об установлении границы соответствующего земельного участка и тем самым отсутствие самих границ означает, что не имеется правовых оснований считать в таких случаях пикетирование или иное публичное мероприятие нарушением запрета проведения публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям со специальным правовым режимом, а следовательно, и оснований привлечения соответствующих лиц к юридической ответственности.» (6)

пункт 2  Определение расстояний, на которые могут переноситься дорожно-транспортные потоки. Порядок определения таких расстояний представлен с использованием общих технические требования ГИБДД, в частности, - аналогия применения пункта 5.4.1. «Автобусные остановки на автомобильных дорогах» от 2003-06-01.

Статья 11. Порядок использования информационных ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления представлен на основе положений ФЗ РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ, "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, с учетом позитивной региональной практики.

Статья 12.  Порядок направления уполномоченного от регистрирующего органа на публичное мероприятие

Процедуры и основания направления уполномоченного лица основаны на положении п. 3 статьи 11 Федерального закона и уточнены на основе действующей практики и разбирательства в конфликтных ситуациях, связанных с отсутствием уполномоченного лица по месту проведения публичных мероприятий. Эти ситуации связаны, в частности, с необходимостью присутствия и обеспечении переговоров с организаторами при массовых публичных мероприятиях, для определения и контроля безопасных границ места проведения публичного мероприятия, для разрешения спорных вопросов в проведении публичных мероприятий по одному месту.

Статья 13. Порядок обеспечения мер безопасности.

Представляет общий порядок регламентации мер безопасности публичного мероприятия, условия в принятии таких мер, в порядке уточнения положений Федерального Закона. Не содержит прямых ограничений в обеспечении свободы собраний и составлен на основе успешной практики по разрешению актуальных проблем в оценке соразмерности ограничения публичных мероприятий.

Статья 14. Порядок рассмотрения вопросов и проблем, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, органами регионального управлениями и местного самоуправления.

Представлен в исполнении пункта 3 статьи 18 Федерального закона. Конкретизирует положение нормы закона для эффективной практической реализации. 

Сноски на решения:

1. Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

2. Решение ЕСПЧ по делу Махмудов против России, жалоба № 35082/04, п.63

3. Решение ЕСПЧ «Бачковский против Польши» от 3 мая 2007 за № 1543/06, п. 71.

4. Решения ЕСПЧ «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» от 21 июня 1988 года, п. 32., а также Дело Бачковский против Польши от 3 мая 2007 за № 1543/06.

5. Решение Европейского суда Эзелин против Франции, 26 апреля 1991 года, № 202. п.53.

6. Определение Конституционного суда от 17 июля 2007 г. N 573-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушении конституционных прав гражданина Шаклейна Владимира Андреевича положениями пункта 9 статьи 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и пункта 7 статьи 36 Земельного Кодекса Российской Федерации